深视监管第六十九期丨贯彻落实“零容忍”要求——强化违法违规行为惩戒，加强“关键少数”主体监管

     资本市场运作机制复杂，涉众性强，市场各方关注度高。依法从严打击证券违法活动，是维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要保障。随着新证券法落地实施，以信息披露为核心的注册制改革平稳推进，资本市场正发生深刻的结构性变化，对上市公司崇法守信经营运作、“关键少数”勤勉尽责、监管机构强化一线监管、加强执法处罚能力建设和工作水平提出了更高要求。

上市公司控股股东、实际控制人、董监高等“关键少数”是改善上市公司治理、提高上市公司质量、构建市场良性健康生态的关键一环。一直以来，监管机构对重大违规行为保持“零容忍”高压监管态势、聚焦“关键少数”主体责任的监管理念和逻辑一以贯之。这也是近年来“关键少数”频频出镜亮相，引发市场关注和议论的重要原因。

精准打击，紧盯“关键少数”

     《关于依法从严打击证券违法活动的意见》强调坚持“零容忍”要求，明确要求坚持分类监管、精准打击，加大对发行人控股股东及实控人、违法中介机构及其从业人员等的追责力度。

交易所作为一线监管机构，纪律处分是其强化事中事后监管，严肃惩处各类市场乱象和违法违规行为的重要抓手。2020年6月，深交所发布《上市公司纪律处分实施标准（试行）》（以下简称《处分标准》），对实践中常见的信息披露、规范运作等典型违规行为，在《处分标准》中详细列举具体违规情形，明确相应处分标准，同时突出对违规行为决策者、主要负责人的责任追究。区分个人违规与单位违规，对控股股东、实际控制人等“关键少数”利用优势地位严重侵害上市公司利益的，加大惩戒力度。

据统计，2020年至2021年上半年，深交所共处分上市公司154家次，涉及“关键少数”等责任人员913人次，处分数量、处分力度进一步提升，延续从严监管态势。违规行为主要集中在信息披露违规、规范运作违规、证券交易违规三个方面，数量占比约为43%、37%、20%。

从纪律处分的结果来看，不管是部分上市公司在新冠疫情爆发后通过信息披露公告、投资者互动易等渠道炒作疫苗、口罩等热点概念，还是因“三高”并购“后遗症”导致未履行业绩承诺，抑或是发生资金占用、违规担保等重大违规严重损害上市公司及投资者合法权益，身为具体决策的“主脑”以及执行者的“关键少数”难辞其咎，即便与其无直接关系，也是公司治理不规范的一种表现。纪律处分结果体现了监管机构分类监管，精准查处的监管理念。

强化威慑，顶格处分频率提高

记者发现，在交易所的自律监管措施中，对于轻微或者严重的违规行为，一般给予口头警告、监管函、通报批评，对于非常严重或者恶性违规行为，则会给予公开谴责，甚至“公开认定”的顶格处分。

根据《处分标准》，对“数错并罚”“多次违规”或者被证监会行政处罚、市场禁入且情节严重的董监高等主体，规定可以公开认定其在3年、5年或10年内不适合担任上市公司董监高等职务，并明确当违规行为严重扰乱市场秩序或者严重损害投资者利益的，对其公开认定其终身不适合担任上市公司董监高等职务。可以说，“公开认定”是监管组合拳中的“大招”，具有非常强的监管威慑性。

比如，深交所对频繁上演扇贝跑路“魔幻”剧情的獐子岛的“关键少数”，就使用过“公开认定”手段。

2020年，在监管机构持续的追查之下，上市公司獐子岛上演数年的“扇贝去哪儿了”闹剧终于迎来最终季，一连串“弥天大谎”被揭开，獐子岛的财务会计报告被查实存在重大会计差错，相关责任人员也相继被中国证监会、深交所采取了市场禁入、公开认定等行政处罚、纪律处分措施。其中，獐子岛时任董事长兼总裁吴厚，对公司出现重大的会计差错更正及虚假陈述事项负有重要责任，最终被公开认定终身不适合担任上市公司董监高。

据记者统计，在深交所官网公开的上市公司诚信档案中，2001年以来共有690条处分记录，其中通报批评记录487条、公开谴责记录184条、“公开认定”记录19条。从时间分布上看，从2019年开始顶格处分使用频率明显提高，公开谴责和“公开认定”的次数占比分别为81%、78%。

树立敬畏投资者的良好生态

随着资本市场的快速发展，对新证券法、刑法修正案（十一）等立法司法保障机制的相继落地实施，聚焦“关键少数”群体的全方位立体化追责体系将越来越完善。

新证券法从民事责任端和行政处罚端加大“关键少数”行为规范和责任追究。如将“关键少数”对违规信息披露赔偿责任由“一般过错责任原则”转变为“过错推定责任原则”，将证券市场禁入由“身份禁入”扩展至“交易禁入”，定额处罚力度从原来最高60万提高至2000万，违法所得罚款幅度从原来1到5倍提高至1到10倍。

刑法修正案（十一）从刑事责任端大幅提高欺诈发行、信息披露造假的刑罚力度，强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事问责，包括提高欺诈发行和信息披露造假相关责任人有期徒刑刑期上限、加大罚金规模、扩大追究刑事责任的范围等，加强了与新证券法的衔接联动，构建起“民行刑”三管齐下的立体化证券期货违法责任追究体系，显著提升证券犯罪震慑效力。

7月15日，证监会发布《证券期货违法行为处罚办法》。其中，为贯彻“零容忍”意见，以及结合新证券法规定，进一步明确细化对“关键少数”等人员涉及的违法违规行为采取冻结、查封、扣押、封存、限制出境、限制交易等执法权限和措施，以及不配合调查的情形及后果。同时，加强与刑事司法的有机衔接，在行政处罚过程中发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法、及时将案件移送司法机关处理，为全面强化立体追责、净化市场生态、提升监管和执法规范化水平提供有力的制度支撑。

“行令在乎严罚”，但“徒法不足以自行”。资本市场是一个机理复杂的生态系统，各方利益错综交织。打击证券违法活动，是维护市场“三公”秩序、营造良好市场生态的内在要求。但法律法规是最后的底线，对违法违规之人进行严惩，不仅是防止“关键少数”碰触底线的一种手段，最终目的是要树立敬畏市场、敬畏法治、敬畏专业、敬畏投资者的良好生态环境，促使市场长远健康稳定发展。

其身正，不令而行。“零容忍”意见提出了2022年的目标，包括“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”“资本市场秩序明显改善”等。此目标的实现，以及资本市场的蓬勃发展离不开高质量的上市公司群体，而“关键少数”作为上市公司的掌舵人，只有真正将规则意识内化于心、外化于行，才能达到“蓬生麻中，不扶自直”的效果，才能引领上市公司合规安全地破浪前行。